A cooperação intergovernamental

Existe um amplo espaço a ser explorado no campo da articulação e cooperação intermunicipal e interfederativa

Ao serem criadas no Brasil as regiões metropolitanas o foram por lei federal e com base em critérios fundamentalmente econômicos, a partir da intensidade dos fluxos existentes entre as cidades. Ocorre que a simples relevância política e econômica já não se adequa. Do ponto de vista intraurbano, defende-se hoje em dia o desenvolvimento urbano com base na formação de cidades compactas, onde as funções básicas – moradia, trabalho e serviços – se realizam em um mesmo local, minimizando-se os deslocamentos. Praticamente já não há mais defensores do crescimento expansivo e ilimitado das cidades. Ademais, há novos valores na sociedade, como por exemplo, o paradigma ambiental, relativo à sustentabilidade. Nesse sentido o recente Estatuto da Metrópole (Lei n. 13.089, de 2015) tornou-se rapidamente obsoleto.

Delegada aos estados a criação de regiões metropolitanas, a sua governança parece haver regredido. É desejável que em cada conjunto a formatação seja distinta, mas em nenhuma hipótese a autonomia municipal pode ser afrontada. Na escala metropolitana o que se visa é promover a integração das soluções, sem invadir as competências originárias dos municípios. Até porque, a partir da Constituição de 1988, os municípios não são mais apenas e tão somente uma divisão dos estados, mas, em condições de igualdade, entes da Federação.

A organização, o planejamento e a execução das funções públicas de interesse comum não tem como alvo restringir a autonomia municipal, mas sim articular e integrar os interesses dos diversos municípios constitutivos da unidade metropolitana, com o propósito de otimizar e potencializar os benefícios daí decorrentes, visando obter resultados nas escalas adequadas, que isoladamente não conseguiriam alcançar.

Dessa forma, não se imiscui o estado-membro no âmbito da gestão dos municípios; ao contrário, seu papel é somar, para que no interesse do conjunto dos municípios possam ser conquistados resultados maiores e melhores. Tampouco se trata de substituir os municípios na elaboração dos seus Planos Diretores, como explicita o Estatuto da Cidade (Lei n. 10.257, de 2001). Cuida-se de identificar e viabilizar, conjuntamente, as funções públicas de interesse comum, expressão que propus na Constituinte, em substituição a serviços comuns. O critério básico é, portanto, a funcionalidade urbana.

Do mesmo modo, com o propósito de abranger outras realidades urbanas não abarcadas pelas regiões metropolitanas, consegui incluir no texto constitucional as aglomerações urbanas, para provocar o planejamento integrado de cidades que ou estão conurbadas, embora não exista necessariamente um polo; ou se integram funcionalmente; ou são cidades geminadas, uma em cada margem de um rio, o que é tão frequente.

Já as microrregiões devem ser enxergadas, do ponto de vista dos estados, como áreas de desconcentração administrativa dos seus serviços; do ponto de vista dos municípios, como elemento de articulação e integração intermunicipal, podendo inclusive dar origem a consórcios intermunicipais ou até interfederativos. Para a configuração dessas áreas regionais de menor porte convém tomar como base a mais recente regionalização do IBGE na definição das Regiões Geográficas Imediatas.

Em qualquer dos casos – regiões metropolitanas, aglomerados urbanos ou microrregiões, assim como na constituição de consórcios – não se trata de um quarto nível de governo, não tendo cabimento a montagem de estruturas-meio. Felizmente, em relação aos consórcios, duas alterações legislativas recentes vieram contribuir para sua maior funcionalidade.

Waldeck Ornélas é especialista em planejamento urbano-regional.